Какви са традиционните дипломатически структури в САЩ? Кой определя кои ще са посланиците на страната? Защо към всяко посолство а САЩ има голям брой агенции и много служители?
Отговорите на тези и други въпроси ще разберете от текста, част от книгата на Шон Риардън – „Новата дипломация”.
САЩ
Що се отнася до вътрешната структура, до взимането на политически решения и до връзките му с чуждестранните дипломати, Държавният департамент на САЩ прилича на британския Външнополитически офис на Британската общност (ВОБО). Това е също много йерархична и закостеняла организация. Голямата разлика е раздробяването във външнополитическия процес на САЩ. Държавният департамент е играч между много други и трябва да дели територия с Департамента по отбраната, ЦРУ, Националния съвет по сигурността (външнополитическия съветнически орган, ръководен от Националния съветник по сигурността) и ред други министерства – на търговията, финансите, транспорта и т. н. Всички те имат свои собствени приоритети и цели и често пъти се наблюдават конфликтни ситуации – както в постигане на целите, така и при прилагането на политиката на САЩ. Както сочат мнозина коментатори, не съществува ефикасен и постоянен механизъм за съгласуване между агенциите. Коя агенция взима връх в даден момент, е въпрос, определян от ключовия проблем за деня, а много често и от самите политически личности. По времето на Хенри Кисинджър Съветът по национална сигурност беше основният изпълнител на външната политика, по времето на Брент Скоукрофт същият орган ограничаваше дейността си само до координиращи действия.
Фрагментацията се повтаря и в самите посолства, където всички, състезаващи се помежду си агенции, поддържат свой собствен персонал. Броят на служителите от Държавния департамент е по-малък от половината персонал на САЩ, използван в посолствата на Щатите. Само в американското посолство в Мексико има представители на 35 федерални агенции. Служителите на тези различни агенции поддържат пряка връзка със своите ведомства в Щатите, като ги снабдяват с отделни политически и икономически доклади (които нерядко може да се различават коренно от докладите, изпращани от дипломатите до Държавния департамент). В публикувани наскоро доклади се съдържат оплаквания, че посланиците нямат достатъчен авторитет, за да координират и наблюдават дейността на другите агенции, работещи в рамките на даденото посолство. В резултат наблюдаваме сериозни нарушения в работата на самите посолства на САЩ, в които посланиците често не знаят какво предприемат редица хора от техния персонал, а това – от своя страна – само подсилва раздробяването във Вашингтон, където всяка агенция може да се състезава на основата на собствените си информационни източници.
Освен с другите федерални играчи Държавният департамент трябва да се съревновава също с Конгреса, който играе далеч по-активна роля във външните работи в сравнение с европейските парламенти. И двете камари на Конгреса най-стриктно наблюдават политиката на САЩ и на отделните политически играчи (нещо често пъти много неприятно за федералните агенции). Въпреки европейските сарказми тези конгресмени – активни във външнополитическите работи – обикновено са добре информирани и подкрепяни от добре платени изследователски екипи. Посланиците на САЩ трябва да бъдат одобрявани от могъщия сенатски Комитет за външните работи, което понякога е дълъг и мъчителен процес. И двете камари са склонни да променят законодателството и да тласкат външната политика на САЩ в посоки, често пъти неприемливи за федералното правителство. Любима тактика е да се „прилепват” подобни законови промени към най-привлекателните и приемливи за Белия дом законопроекти или към законодателство, което трябва да бъде прието на всяка цена (например бюджетът на Държавния департамент или на Пентагона).
Приетите наскоро законови промени включват поправката „Хелмс–Бъртън” (засягаща отношенията с Куба) и ILSA (за отношенията с Иран и Либия), като и двете съдържат извънтериториални разпоредби, които докараха европейските правителства до ярост (и поставиха в много неудобно положение Държавния департамент). До неотдавна властта на Конгреса се проявяваше и в блокиране вноските на САЩ за Обединените нации въпреки предшестващи решения на администрацията да ги плати.
Раздробяването на властта несъмнено може да води до известен хаос във външнополитическата практика на САЩ. Докато не се появи нова доминираща фигура като Кисинджър, ще бъде трудно да се води синхронна политика извън границите на Вашингтон (какъвто бе случаят с първите години от войната в Босна). Американските коментатори все повече се оплакват, че липсата на координация между агенциите подкопава външната политика на САЩ. Но системата има и своите предимства.
Въпреки че Държавният департамент остава все така йерархично затворен и неспособен да се справи с новите технологии, както и някои от неговите европейски партньори, Департаментът по отбраната и ЦРУ енергично се заеха с усвояването на новите комуникации и моделиращите технологии. И двете институции много активно взаимодействат с академичната общност, спонсорирайки семинари и отделни изследвания. Един от впечатляващите резултати в тази насока е анализът „Глобални тенденции 2015”, подготвен от ЦРУ. Такъв анализ няма еквивалент в Европа.
Активната роля на Конгреса също поражда стимул за развитие на политиката и се превръща в елемент от демократичната прозрачност и публична отговорност, което често не достига в други държави. Когато в Британия избухна скандалът „Оръжия за Ирак”, европейските дипломати показаха пренебрежение, ако не и презрение по отношение на своите парламенти. Нито един дипломат от САЩ не може да си позволи подобен лукс. Сенатското одобрение за даден посланик служи едновременно като проверка за избора на президента, а също така потвърждава, че въпросният посланик ще служи не на президента, не на правителството, а на американския народ, и че носи отговорност за този свой ангажимент пред лицето на Сената. (Обратно на това, британските дипломати получават своето „кръщение” от кралицата и служат на една митична общност, наричана „Короната”: както вече видяхме, те са текущо отговорни само пред правителството, което съществува в този момент.)
Друго голямо различие в системата в САЩ е широко разпространеното използване на политически кандидатури за посланически постове. Това често бива осмивано от онези, които цитират случаи на назначения само защото въпросните лица са помагали финансово на поредната президентска изборна кампания. Това несъмнено се случва, но има и независими посланици, които нямат извоюван авторитет в страната си – такива случаи са по-редки и подобни хора не получават толкова отговорни постове. Във всеки случай, съществува изобилие от посредствени кариерни посланици. Една добра политическа кандидатура е далеч по-перспективна от съответните кариерни номинации. Обикновено такъв кандидат е личен приятел на президента или на вицепрезидента: той лично осигурява комуникации между глави на правителства, нещо почти невъзможно за един кариерен дипломат. Почти сигурно той е израснал високо в обществото и в политиката, извън дипломацията (обикновено и извън правителството), и по този начин донася със себе си богатството на опита от частния сектор, от академичните или политическите кръгове. Неговият не-дипломатически опит и лични връзки му дават тежест в обществото, която един нормален посланик не може да постигне, плюс способността да представя зад граница едно или друго начинание. Посолствата на САЩ са изградени така, че позволяват дипломат с успешна кариера да заема поста заместник-шеф на мисията: той ръководи посолството, давайки възможност на посланика да изпълнява своите политически и представителни роли.
Друг модел е използването на „микропосолства” от държави без финансови възможности за издръжка на пълноценни дипломатически служби. Подобни посолства може да имат персонал само от двама или трима души, а понякога – само от един. Последното е много често срещано в ООН, в Ню Йорк, където посланикът е едновременно и туристически агент, а пък друга държава е представяна от незначителен нюйоркски адвокат. Подобни мисии от един човек са обикновено само проформа и не съответстват на дипломатическата роля, защото самите страни, които те представят, са в криза. От друга страна, по-сериозните микропосолства могат да бъдат твърде ефикасни. Северните страни и Ирландия използват твърде добре мисии, съставени от двама-трима служители. Персоналът има висока мотивация, ограничени, но добре определени цели. Може да съществуват по-добре структурирани и по-големи посолства, пред които са поставени по-широки, но по-зле определени цели. Независимо от това поразително е, че дори микромисиите представляват посланическата концепция за тухлите и хоросана, като се мъчат да следват и наподобяват дотолкова, доколкото размерът им позволява, структурата на традиционните посолства. Въпреки тези алтернативни модели силно впечатление прави широко разпространената практика да се копират структурите и процедурите по взимане на решения на британските и френските служби, както и тези на САЩ – процес, протичащ малко или по-ефикасно във външнополитическите дейности на развиващите се и дори на комунистическите страни. Забележителна е степента, до която тези остаряващи структури, подготвени за свят, който вече не съществува, са пример за подражание за правителства от всякакви идеологически и икономически разцветки – несъмнено признание за някогашната им ефективност.
Из „Новата дипломация”
Книгата може да поръчате тук!
Коментари (0)
Вашият коментар