Разказвайки за пряката демокрация в Америка, Даниела Божинова прави чести паралели с действителността в своята страна. В това отношение тя изключително много напомня за една личност от американската история – Джеймс У. Съливан, печатар и родолюбец, който през 1888 г. пропътувал разстоянието от Америка до Швейцария, за да види как работят референдумът и инициативата там, а след завръщането си написал книгата „Пряко законодателство от гражданите”. Съливан доказал, че идеите за пряко участие на хората в управлението не са екзотични и приложими само в Швейцария, а могат да работят и в САЩ. Той написал книгата си талантливо, убедително и завладяващо и тя се превърнала в основен фактор за разпространение, а оттам и за победа на тези идеи в Америка.
Надявам се книгата на Даниела Божинова да има подобна роля за демокрацията в България. Струва ми се, че „Хората решават” се появява в точното време.
Майк Гравел – член на Сената на САЩ (1969 – 1981)
Тринайсета глава
НАЦИОНАЛНИЯТ РЕФЕРЕНДУМ – НЕВЪЗМОЖНА МИСИЯ?
САЩ са една от малкото демократични страни в света, които никога не са провели национален референдум. Кои са причините, възможен ли е национален референдум?
Някои хора гледат на конституциите с религиозно благоговение, смятайки ги за старозаветен кивот – прекалено свети, за да бъдат докосвани.
Те приписват на предците си прекомерна мъдрост и смятат, че делата им не подлежат на промяна. Аз обаче знам, че законите и институциите трябва да вървят ръка за ръка с прогреса на човешкия ум... Едно поколение е толкова самостоятелно, колкото и тези, които са го предхождали... и има право да избира формата на управление, която най-добре отговаря на разбирането му за щастие.
Томас Джеферсън
Американската конституция не предвижда възможност за пряко участие на гражданите във федералното управление. В САЩ никога не се е състоял национален референдум. В това отношение страната споделя компанията на много малко демократични държави в света, в които не е провеждано национално допитване – Израел, Индия, Япония, Холандия. Всъщност Холандия вече напусна тази група, след като през 2005 г. проведе първия си национален референдум. Поводът беше проектът за конституция на Европейския съюз, който не получи одобрението на холандските граждани.
На практика САЩ са били най-близко до провеждане на всенародно допитване през есента на 1982 г., когато гражданското движение срещу ядрените оръжия бележи своята кулминация. На 2 ноември 1982 г., заедно с редовните политически избори, се провеждат референдуми едновременно в цели 11 щата и 32 местни юрисдикции – окръзи и градове. Те са предизвикани чрез граждански инициативи по въпроса за мира и ядрените оръжия. Антиядрените мерки печелят навсякъде, с изключение на щата Аризона. Де факто се получава нещо близко до национален референдум.
Както вече изяснихме, в САЩ гражданите във всички щати без един – Делауеър, имат конституционна възможност за пряко участие в управлението. На места, като в щатите Калифорния и Орегон, тези възможности се използват толкова често, че се говори за състояние на „хибридна демокрация”, т.е. представителна власт, съчетана с граждански законодателни инициативи и референдуми. Предвид популярността на прякото участие на щатско ниво изглежда доста странно, че в САЩ никога не е свикван национален, т.е. федерален референдум.
Проблемът за отсъствието на пряко участие на федерално ниво се корени в американската конституция (приета през 1787 г., в сила от 1789 г.). Основателите на американската държава изключили гражданите от пряко участие в законодателния процес, тъй като явно нямали достатъчно доверие в тях. Александър Хамилтън, един от най-влиятелните учредители, имал следната позиция по въпроса според писателя Андре Мороа („История на САЩ”): „Гласът на народа се смята за глас Божий, но в действителност това не е истина. Народите са размирни и своенравни. Тяхната преценка рядко е здрава”.
Това вероятно е била доминиращата нагласа сред 55-имата първенци – създатели на конституцията, които представлявали най-едри собственици, земевладелци, заемодатели на държавата и собственици на роби. Все пак те свършили забележителна за времето си работа, като създали републиканско управление с взаимен контрол на отделните власти, избираем държавен глава и редица още избираеми длъжности.
Освен това трябва да се отдаде дължимото на факта, че учредителите не са подминали въпроса за участието на гражданите във вземането на решения. Той бил обсъден при дебатите за приемане на т.нар. „поправки” към конституцията, изготвени от Джеймс Медисън под названието „Харта на правата” (Bill of Rights). Поправките имали за цел да разрешат разгорелия се спор относно опасността от злоупотреба с държавна власт. Те трябвало да защитят личните свободи и собствеността и да отредят права на отделните щати.
Първата поправка съдържала извоюваното още преди векове в метрополията Англия „право на петиция” (акцептирано в българското законодателство като право на жалба, сигнал, предложение). Някои от създателите на Конституцията обаче не считали това право за достатъчно силно. Опитът на американските колонии им давал пълно основание да смятат така. Поданиците в Новите земи отправяли чести петиции до британския монарх и парламента, за да привлекат вниманието им към своите проблеми, но без резултат. Не случайно в Декларацията за независимост наред с другите аргументи за откъсване от Англия било записано следното:
„На всеки етап от този гнет Ние се жалвахме по най-смирен начин, като отправяхме петиции. Единственото, което последва нашите многократни петиции, беше многократно увеличение на тегобите. Един Принц, чието държание е белязано от делата на Тиранин, не може да бъде годен за управник на един свободен народ...”.
Предвид лошия опит с петициите до английската корона, някои от създателите на Конституцията предложили да се включи в Поправките „правото на народа да инструктира своите представители как да гласуват по даден законодателен въпрос”, което било далеч по-силно от правото на петиция и доста приличало на днешния императивен референдум. Забележителен е фактът, че такова радикално демократично предложение за овластяване на гражданите е било въобще направено в края на ХVІІІ в. То било дебатирано и в крайна сметка отхвърлено. Американските конституционалисти решили, че след като вече са вписали гаранции за свободата на словото, свободата на пресата, свободата на събранията и правото на петиция, гражданите ще имат достатъчно възможности да доведат до знанието на държавните институции своите тежнения. Току-що изброените права били включени в Първата поправка на Конституцията.
Върху основата на Правото на петиция, съдържащо се в Първата поправка, впоследствие се развили механизмите на инициативата, референдума и отзоваването в отделните щати.
И така американската конституция, от която се учили много народи впоследствие, не предвидила механизми за референдум, инициатива и отзоваване на федерално ниво. Но в историята на американската демокрация постоянно възниквали идеи и натиск за промяна на федералната конституция, така че да бъдат създадени възможности за национално пряко участие. Те идвали както от граждански движения и групи, така и от политици –управляващи и опозиционни. Така например в края на ХІХ в. президентът Линкълн споделял идеята за евентуално национално гласуване по въпроса за робството.
Историците открояват три важни етапа на борбата за национален референдум:
1) в началото на ХХ в. – подета от движението на прогресистите; 2) по време на Първата и Втората световна война – от антивоенните движения; и 3) през 70-те години – от екологичните движения.
Най-ранното предложение за въвеждане на механизъм за пряко участие на гражданите в управлението на федерално ниво е направено през 1895 г. от сенатор Уилям Пфефър от Канзас (Популистка партия). То предвижда провеждане на допитване по искане на 20 % от избирателите и 20 % от щатските законодателни органи.
През 1907 г. членът на Камарата на представителите Елмър Линкълн Фултън от Оклахома предлага по искане на 8 % от избирателите и 15 щата да могат да се правят законодателни и конституционни промени на национално ниво, които да се подлагат на референдум. Освен това неговият проект предвижда 5 % от избирателите във всеки от поне 15 щата или съответните законодателни органи на тези щати да могат да оспорят закон, приет от Конгреса (т.е. възможност за национален народен референдум).
През 1911 г. сенатор Бристоу от Канзас излиза с идеята прякото участие да се разпростре върху съдебната система. Ако един закон бъде обявен от Върховния съд за неконституционен, той да бъде подложен на гласуване от избирателите в цялата страна.
Най-радикалното предложение принадлежи на члена на Камарата на представителите, социалиста Виктор Бергер от Уисконсин. То елиминира Президентството, Сената и Върховния съд и дава възможност на 5 % от избирателите в 3/4 от всички щати да предлагат закони или да отхвърлят закони, приети от Конгреса.
Сериозна обществена подкрепа и внимание на Капитолия получава проектът за конституционна поправка на Джон Шафрот, сенатор от Колорадо, известен с реформаторското си мислене и законодателна дейност. Поправката Шафрот, внесена за разглеждане през 1914 г., предвижда 8 % от избирателите в страната с подписана от тях петиция да могат да предизвикат пряко гласуване по национален проблем едновременно с политическите избори. Предложението е дебатирано в Конгреса, но бива отхвърлено. Според историци, ако Поправката Шафрот е била приета по онова време, тя щяла да ускори значително даването на избирателни права на жените в САЩ, а с това и решаването на други трудни национални дилеми. Както е известно, в САЩ жените успяват да извоюват своите избирателни права дори по-трудно и от цветнокожите мъже.
След влизането на САЩ в Първата световна война пацифисти предприемат кампания за национален референдум с аргумента, че народът е този, който трябва да реши дали страната да участва във войната, или не. Предложена е отново поправка на конституцията – „Поправка за референдум за мир”, която предвижда задължително допитване до народа по въпроса за обявяване на война, освен ако страната не е нападната. Историята се повтаря в навечерието на Втората световна война. Конгресменът от Индиана Луис Лъдлоу внася подобно предложение по въпросите на мира и войната няколко пъти в периода 1935 – 1940 г. в Камарата на представителите, но и този път без последствие.
Като цяло за периода 1893 – 1943 г. в Конгреса са внесени 108 предложения за конституционна поправка за пряко участие на федерално ниво.
Седем от тях са имали за цел създаването на обща процесуална възможност за решаването на всякакви въпроси по пътя на прякото гласуване. Останалите са поставяли ограничения по отношение на темите и въпросите или изрично са посочвали по какви точно въпроси може да има пряко участие на гражданите в цялата страна.
През 70-те години на ХХ век зелени активисти преоткриват каузата за националния референдум. Сенатор Абурезк (Д) от Южна Дакота (щат, въвел най-рано референдума в цялата страна) става изразител на възобновения обществен интерес към прякото участие на федерално ниво. През 1977 г. той внася проект за изменение на конституцията, наречен „Поправка за Национална инициатива на избирателите”. Неговият проект предвижда провеждане на общодържавно допитване, в случай че 3 % от избирателите в минимум 10 щата са подписали съответната петиция. Изходът от това допитване следва да се реши с мнозинство на избирателите от цялата страна. Поправката Абурезк изключва въпроса за войната и мира, свикване на армията и промяната на конституцията от обсега на въпросите, които би могъл да реши един национален референдум.
Нито една от споменатите мерки не се добира до гласуване.
Изменението на конституцията, което е необходимо, за да се въведе процедура за пряко участие на федерално ниво, никак не е лесна работа. Трудността идва от спецификите на републиканския модел и федеративната държава, но най-вече от липсата на политическа воля.
Теоретично съществуват 2 подхода за промяна на федералната конституция на САЩ. Единият е чрез приемане на конституционна поправка с квалифицирано мнозинство от 2/3 във всяка от двете камари на Конгреса, след което същата да бъде ратифицирана от 3/4 от щатските парламенти. За целта е необходима воля у самите федерални законодатели. Другият подход е да се използва чл. 5 от Конституцията на САЩ за свикване на конвент, т.е. учредително събрание, по искане на 2/3 от щатските парламенти. Конституционната поправка, приета от учредително събрание, ще трябва отново да бъде потвърдена от 3/4 от щатските легислатури. Нито един от двата метода не е използван от създаването на САЩ до днес. Но в началото на ХХ в. под заплаха за прилагане на втория подход, когато прогресивистите начело с Теодор Рузвелт и Хайрам Джонсън успяват да убедят 11 щата да поискат свикване на конвент, федералният Конгрес приема Седемнайсетата поправка. Тя слага край на избирането на федерални сенатори от щатските законодатели и вместо това въвежда пряк избор от гражданите.
Национален консултативен референдум
Изследователят Дю Вивие от Юридическия факултет на Денвърския университет в специална студия, посветена на въпроса (The United States as a Democratic Ideal. International Lessons in Referendum Democracy), счита, че трудностите по националното пряко участие се свеждат само до формата на обвързващия (императивен) референдум. Той защитава тезата, че много по-лесно би станало въвеждането на консултативен (необвързващ) референдум. Според него такъв механизъм няма да изисква конституционна поправка, а би могъл да се регламентира в самите правила за работа на Конгреса или в закон. Консултативният механизъм би бил подобен на Европейската гражданска инициатива. Въведена с Лисабонския договор (2009), тя си постави за цел да преодолее демократичния дефицит в Европейския съюз, като даде възможност на европейските граждани по-пряко да участват в делата на обединена Европа. Европейската гражданска инициатива позволява предлагането на закони и решения с подписка от поне 1 милион европейски избиратели в поне 7 страни членки.
Разбира се, тя не е силен инструмент за пряко участие, тъй като гражданите не решават окончателно, чрез референдум, съдбата на направеното предложение. Европейската гражданска инициатива е по-скоро инструмент за поставяне на наболели въпроси на вниманието на европейските институции. Ето защо такава инициатива се нарича Agenda Initiative – „Инициатива за (участие в съставянето на) дневния ред”. Такава би била и инициативата или референдумът, предложен от Дю Вивие.
Всъщност подобна идея за национален консултативен референдум е дадена още през 1916 г. от сенатора Боб Лафолет (Прогресивна партия) от Уисконсин, който предлага проект за необвързващ консултативен референдум, свикван от 1 % от избирателите в 25 щата. В по-ново време – през 70-те години, сенаторът Ричард Джефарт от Мисури също предлага национален консултативен референдум.
„Коалиция за национален референдум” – неправителствена организация, чието кредо е, че „прекият вот на американския народ по особено важни въпроси ще спаси политическата система...”, в днешно време също се застъпва за въвеждане на общодържавен консултативен референдум. Тя гледа на него като на първа стъпка за проправяне на път към конституционна поправка за обвързващ национален референдум и инициатива. „Винаги когато нацията се изправя пред нерешим проблем, по който няма единство, той трябва да се подлага на всеобщ вот чрез национален референдум...”, пише коалицията в своя манифест (http://www.nationalreferendum.org/).
Консултативният референдум, макар и доста слаб по своята интензивност механизъм за пряко участие, би бил все пак нещо положително в сравнение с отсъствието на каквито и да било възможности за суверена в САЩ да участва в законодателния процес. Прякото участие на федерално ниво, дори и с консултативен, нерешаващ характер, би било далеч по-силно от правото на петиция, което не задължава законодателния орган с отговор. „Един консултативен референдум би дал на американския народ по-голяма роля в управлението и би затвърдил репутацията на страната да бъде демократичен идеал за целия свят”, смята изследователят Дю Вивие.
Майк Гравел и „Националната гражданска инициатива за демокрация”
В най-ново време сред активните пропагандатори на прякото национално участие се откроява фигурата на Майк Гравел (р. 1931 г.; името на Майк Гравел е популярно в най-новата история на САЩ най-вече с огласяването на тайните протоколи на Пентагона за Виетнамската война, заради което той е съден и оправдан), бивш сенатор-демократ от Аляска (1969 – 1981). Истинско олицетворение на американската мечта – издигнал се от обикновен работник и шофьор на такси до висините на американската представителна власт, сенатор Гравел, вече в напреднала възраст, се посвещава на идеята за пряка демокрация чрез инициатива на национално ниво. Забележително е, че познаващият законодателния процес отвътре няма особено доверие в изборните законодатели, а търси начин за реформиране на системата, така че да се даде шанс на „управлението от народа” (government by the people), по израза на Линкълн. В своя проект за въвеждане на национална гражданска инициатива в САЩ, който излага подробно в книгата си „Гражданска власт”, Майк Гравел предвижда радикална избирателна реформа чрез създаването на специален „избирателен тръст Филаделфия 2”.
През 2008 г. Гравел се кандидатира в президентските избори (участва и в дебат с Барак Обама), за да популяризира идеите на прякото участие на федерално ниво. По-късно, като доброволен съветник на Фондация „Демокрация” в Корея, спомогна за подготовката на проект за конституционна поправка, която да позволи на корейските граждани да участват пряко във вземането на решения. През 2010 г. Майк Гравел работи заедно с авторката на настоящата книга върху текст за изменение на българската конституция, което да гарантира прякото участие в България.
В заключение, ако се съгласим с определението на Алексис дьо Токвил, че американското общество е „картина, покрита с един демократичен слой, под който от време на време прозират старите бои на аристокрацията”, то несъмнено ще причислим към „старите бои” отсъствието на право на пряко гражданско участие от основния закон на САЩ. Въвеждането на право и процедури за национален референдум и национална гражданска инициатива продължава да е един от нерешените въпроси на американската демокрация.
Американският Конгрес периодично спира вниманието си на него, но реален напредък в решаването му няма. „Няма как да очакваме, че хора, похарчили милиони, за да бъдат избрани на съответните постове, ще искат да споделят трудно извоюваната си власт с гражданите”, отбелязва историкът Томас Удс. „Освен ако някой президент не го направи своя лична кауза, няма как да стане”, е мнението на редица здравомислещи поддръжници на идеята за национален референдум.
Обществеността в страната остава настроена положително към прякото участие на федерално ниво. Представителни проучвания на мнението на гражданите показват постоянна подкрепа между 60 и 65 % за въвеждането на национални референдуми и национални граждански инициативи (по данни на Института за инициативи и референдуми, Калифорния). Ясно е, че нещата не могат да останат на нивото на конституционния модел, завещан от Бащите на американската държава, особено ако САЩ държат да бъдат световен защитник на демократичните ценности.
Из „Хората решават. Референдуми, инициативи и отзоваване в САЩ” от Даниела Божинова
Книгата може да поръчате тук!
Коментари (0)
Вашият коментар